中國大陸的地方債風險

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中國大陸的地方債風險
posted on: May 9, 2014
文/劉昶佑（台灣大學政治學研究所博士生）
中國大陸最近一直被國際金融機構發出警告，主要內容大概不外乎是關於今年的經濟成長率，可能出現大幅度下滑、而無法保持7.5%以上的成長。當然，關於中國大陸今年的經濟成長是否能夠順利保持穩定，這點牽涉到經濟學方面的計算，並非本專欄的專業範疇；而且退一萬步來看，就算今年真的無法保住7.5%的成長，那又如何呢？中國大陸在2009年也曾因為全球金融海嘯，而出現過大幅度經濟衰退的狀況。


一國經濟成長的數字，基本上是由許多經濟部門的活動所構成，長久以來，中國大陸習慣倚靠出口順差和政府投資基礎建設來拉抬經濟成長，例如2008年底為了因應全球金融海嘯所帶來的衝擊，國務院就推出了四萬億振興景氣計畫，當中有半數以上都是投入基礎建設項目。雖然目前中國大陸希望擴大內需消費市場，以避免經濟過度仰賴投資項目，但在內需消費尚未完全成長、擴大之前，聚焦於投資、進出口的表現，仍有助於我們事先預估中國大陸的經濟表現。

地方債的風險提高

本專欄過去曾經討論中國大陸的錢荒、影子銀行金融風險，而今天我們要來談論的議題，是關於「地方債」的風險。所謂的「地方債」，其意涵就在於地方政府舉債籌款，之所以會出現這樣的現象，原因有二，首先是因為1994年稅制改革之後，中央政府進行財權集中，但事權仍下放給地方，因此使得地方政府的財政負擔加重，甚至出現赤字的現象。其次，則由於以往地方政府需要擔負起「經濟成長」的責任，因此有所謂「以GDP論英雄」的說法出現；而地方政府要發展經濟的最快方式，自然就是招商引資，但並非全中國的縣市政府都有足夠吸引人的條件，所以另外就是利用舉債的方式，例如：透過「土地財政」，利用政府所能控制的土地，進行融資或出讓到市場上換取資金。


中國大陸政府曾在2011年和2013年發布相關的調查報告，我們如果從中國大陸國務院審計署所公布的「全國政府性債務審計結果」進行研究，目前地方政府需要負擔償債義務的金額高達10.88兆人民幣，其他還有負有擔保義務的債務2.66兆、承擔一定責任的債務有4.39兆。其中半數以上資金都是透過銀行機構所借貸出.


總的來說，省以下的各級政府都有舉債，舉債所得的資金主要都是投入交通基礎建設、市政建設等項目；這當然是反映出地方政府的施政邏輯：「建設」是最佳拉抬經濟成長的方法，只要有資金砸下去，建設蓋了起來，當年度的經濟成長數據就夠漂亮，至於日後需要償債的問題，在官員們輪調的制度下，債務只會留給當地的下一任官員去處理。

關乎於經濟成長
如果我們比較2011年和2013年的兩份報告，我們可以發現到，在不到三年的時間裡，地方政府的債務總金額從10.72兆提升到了17.89兆，當中需要負擔100%償債義務的金額則是增長了4.17兆；這樣的債務增加速度當然是相當可怕的。

雖然中國大陸的經濟總量相當龐大，2013年的GDP高達56.88兆人民幣，相對於目前地方政府的欠債，雖然只是僅佔31%比重，遠較於目前歐美日等先進國家的欠債比重，自然是小巫見大巫。但是我們必須注意的是，如果地方政府的舉債借貸、進行建設投資，這樣的模式是目前拉動經濟成長的主要動能來源；那麼為了維持穩定的經濟成長，地方政府就只能持續舉債下去，如果不舉債，就無法進行投資建設，那麼反映在經濟表現上頭，就會是突然衰退。

換言之，「舉債─經濟衰退」似乎已經成為當前中國大陸的經濟困境，不論選擇那邊，所得到的結果都必然是痛苦不堪。當然，地方債務和地方經濟只是構成中國經濟的一個面向，目前負債率只佔GDP的39%，仍低於國際參考值的60%，因此仍在可控制的範圍。本文提出這樣的觀察面向，無非是想提醒關心中國經濟的朋友們，一個可以持續追蹤的焦點：在未來中國大陸的地方債是否能如審計單位所規劃，逐步減少？還是為了經濟發展而不得不繼續舉債？而債務增加速度又是如何？這些都是值得持續追蹤關注的面向。

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不要忘記我國有一個強項就可以:「做假」