為破解“民告官”難題！政府拒不執行判決可拘留責任官員

Nelsonlai

新華網北京12月23日電（記者霍小光、陳菲、楊維漢、史競男）作為一部被稱為“民告官”的法律，行政訴訟法在頒布實施20多年之後面臨首次大修。 23日，行政訴訟法修正案草案提請全國人大常委會審議。

專家表示，行政訴訟法的修改對於排除我國目前“民告官”的種種法律障礙和困難，保障官民爭議解決法律渠道的順暢將發揮重要作用。


行政機關不得乾預、阻礙法院立案

2013年9月，河南一家酒店的職工向法院提起行政訴訟，希望通過法律途徑向當地工商行政部門討要個說法。而法院卻以“領導說不立案”為由讓他們吃了閉門羹。
當前，我國行政訴訟面臨“立案難、審理難、執行難”的問題，“立案難”，須著力破解。公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛，行政機關不願當被告，法院不願受理，導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道，在一些地方出現了“信訪不信法”的情況。

為暢通行政訴訟的入口，修正案草案開宗明義首次增加規定，明確法院應當保障公民、法人或者其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。行政機關不得乾預、阻礙法院受理行政案件。被訴行政機關應當依法應訴。

“實踐中，行政機關干預、阻礙法院受理行政案件的情況較多，特別是對涉及房屋拆遷、土地徵收等案件的起訴。”北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安指出，由於時代的局限，行政訴訟法當時確立的規則、制度以及理念與我國當下民主法治和改革發展的現實多有不適應之處，引發種種弊端。

針對“立案難”，修正案草案強化了法院受理程序約束，增加規定：人民法院應當在接到起訴狀時當場予以登記，並出具註明日期的書面憑證。起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，並一次性告知當事人補正。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。修正案草案還明確了法院的相應責任，增加規定：不接收起訴狀的，當事人可向上級法院投訴，上級法院應責令改正，並對責任人員依法給予處分。

“此次法律修改明確了公正司法、監督行政的原則和宗旨，明確了行政訴訟應有的要義，使其回歸法律本位，是這次修改的一個亮點。”北京大學法學院教授沈巋說。

擴大受案範圍，可口頭起訴

出於多方面考慮，我國在製定行政訴訟法時，對行政訴訟的受案範圍作了較為嚴格的限制。

姜明安介紹，許多行政行為，如抽象行政行為，內部行政行為，涉及公民政治權利、勞動權、受教育權等行政行為，即使侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益，因現行行政訴訟法明確將其排除在行政訴訟受案範圍之外或未將其明確列入行政訴訟受案範圍之內，受害人也不能向法院提起行政訴訟。

為進一步保障當事人起訴權，修正案草案進一步擴大了行政訴訟案件的受案範圍。將涉及土地等自然資源所有權或者使用權，農村土地承包經營權，支付最低生活保障待遇等官民糾紛，納入行政訴訟受案範圍。

“擴大受案範圍是總體趨勢。”中國政法大學教授王敬波認為，草案進一步明確列舉具體行政行為的情形，可以避免法院藉口法律沒有明確規定而不予受理。

“但由於目前的受案範圍只限於受理侵害人身權、財產權的情形，公民、法人和其他組織的參與權、知情權等權利無法獲得保護。行政合同、給付行政等新型的行政行為也沒有列舉全面，造成受理和審理的障礙。”王敬波建議將行政爭議都納入行政訴訟範圍，以行政行為或者行政爭議作為受案標準。

為方便當事人行使訴權，修正案草案還明確了可以“口頭起訴”：起訴應當向法院遞交起訴狀，書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由法院記入筆錄，出具註明日期的書面憑證，並告知對方當事人。

“很多文化程度不高的老百姓更希望採用口頭方式起訴。這種做法在實踐中操作性較強。但不論是口頭還是書面，起訴都要符合條件，如有明確被告、基本事實等。”沈巋說。

異地管轄，減少行政機關干預審判

今年6月3日，山東棗莊市市中區人民法院開庭審理了一起23名村民共同訴某人民政府不履行信息公開法定職責的行政訴訟案件。這是山東省開展行政訴訟案件集中管轄試點工作以來，首起異地審理的行政訴訟案件。

現行行政訴訟法規定，基層人民法院管轄第一審行政案件。為了解決行政案件審理難問題，減少地方政府對行政審判的干預，修正案草案增加了規定：一是高級人民法院可以確定若干基層法院跨行政區域管轄第一審行政案件。二是對縣級以上地方政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級法院管轄。

王敬波認為，現行行政訴訟法關於級別管轄、地域管轄等一般標準的規定，不同程度地沿襲了民事訴訟管轄的規定。然而，行政訴訟與民事訴訟在諸多方面存在著差異，司法行政化、地方化對行政訴訟的影響很大，影響了行政審判權的公正行使。

“這一修改，對於行政審判擺脫地方乾預，實現獨立行使行政審判權具有重要意義。”姜明安在肯定修改的同時還指出，僅有這一舉措是不可能完全解決地方乾預問題的，還必須進行司法機關人財物管理體制的改革以及法官制度的改革。

還有專家指出，目前絕大多數基層法院審理的行政案件比較少。建議將基層法院行政案件一審管轄權交給中級人民法院管轄。這樣一方面可以更好能擺脫地方行政機關的干預、影響，另一方面能集中審判力量去審理案件。

不執行法院判決，可拘留行政官員

對老百姓來說，告官難，打贏了官司，執行更難。當前行政機關不執行法院判決的問題較為突出。

“相對人好不容易把官司打贏了，法院判決撤銷違法行政行為，或者責令行政機關履行法定職責，賠償相對人損失等，行政機關就是不執行判決，相對人雖然勝訴，但其耗費大量時間、財力從法院獲得的一紙判決書只是一張無法兌現的空頭支票。”姜明安坦言。

針對執行難，修正案草案增加規定：拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。將行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告。

“這一規定對於促進執行還是比較有力的，雖然有'社會影響惡劣'的限制，實踐中可能會慎重使用這個手段，但是拘留還是有一定威懾力的。”王敬波說。
姜明安認為，因為拘留涉及公民人身自由，適用一定要非常慎重，能夠採取其他措施保證執行的就盡量不要適用拘留。因此僅限於“社會影響惡劣的”情形也是適當的。

“總之，現行行政訴訟法中許多規定過時、不合理，不適應現代市場經濟和民主政治發展的需要，其修改勢所必須，勢所必然。”姜明安強調。

相關報導：行政訴訟法草案增23條修改36條修改動幅度過半

行政訴訟法修正案草案昨天提請第十二屆全國人大常委會第六次會議審議，標誌已施行23年的行政訴訟法啟動首次大修。與現行法案相比，修正案增改條款過半，改動幅度較大。

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■亮點

讓民眾從信“訪”到信“法”

行政訴訟法1989年由第七屆全國人大第二次會議通過，1990年10月1日起實施，規定了行政訴訟的基本規則，被稱為“民告官”的法律。 23年來，“民告官”早已不再鮮見。

數據顯示，1990年至2012年全國法院一共受理一審行政訴訟案件191萬餘件，年均83168件。去年全國法院審結一審行政案件涉及70多個行政管理領域，城建、社保、公安、計生、工商、交通等部門頻頻成為被告。

但多年來，行政訴訟面臨立案難、審理難、執行難“三難”，很多“民告官”案件進入信訪渠道。

為讓民眾從信“訪”走向信“法”，行政訴訟法亟待修改。

全國人大常委會法制工作委員會2009年開始著手行政訴訟法的修改調研工作，向地方政府、行政機關、法院、學者、律師等徵集意見，如今，備受關注的行政訴訟法修正案草案終於亮相，修法邁出關鍵一步。

草案增23條修改36條

全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹表示，此次修改工作將針對現實中的突出問題，強調依法保障公民、法人和其他組織的訴訟權利，維護行政權依法行使和公民、法人和其他組織尋求司法救濟渠道暢通的平衡，保障人民法院依法獨立行使審判權。

現行行政訴訟法包括附則在內共11章75條，昨天頒布的行政訴訟法修正案草案將侵權賠償責任一章刪除，包括附則在內共10章99條，其中新增23條、修改36條、刪去4條，修改幅度較大。

“立案難、審理難、執行難”是此次修法的重點，擴大受案範圍、明確可以口頭起訴、強化受理程序約束、明確原被告資格、對“紅頭文件”的附帶審查、明確行政機關拒不履行判決將拘留負責人等，是此次修法的亮點。

■整體解讀

針對實際問題作出調整

北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安介紹，《行政訴訟法》實施已逾20年，由於時代的局限，該法逐漸與我國當下民主、法治和改革、發展的現實多有不適應之處，以至於導致種種弊端，引發種種社會矛盾。近十年來，許多全國人大代表、政協委員、法學專家、法律實務界，特別是人民法院不斷呼籲對現行行訴法進行修改。

姜明安表示，行訴法修正案對於排除我國目前“民告官”的種種法律障礙和困難、保障官民爭議解決的法律渠道順暢和推進法治中國的建設必將發揮重要的作用。

“整體上來說，《行政訴訟法》的此次修訂，是比較務實的，並沒有拘泥於大修還是小修，而是有什麼現實的問題，就進行什麼樣的調整。”北京大學法學院副院長王錫鋅介紹，該草案根據行政訴訟法實施23年以來的現實需要，以及在實際過程中產生的問題有針對性地作出了立法與製度方面的一些調整。

王錫鋅介紹，行政訴訟目前的問題主要集中在三難：案件受理難，審理難，判決後執行難。此次修訂除了製度上的調整，也作出了一些有針對性的規定，比如再次強調原告的起訴權；強調被告方必須要應訴；強調行政機關不得乾預公民、法人、組織對行政行為的起訴；強調如果法院“關門”，對訴狀不受理的話，起訴人可以向上級法院去投訴，或由上級法院對不受理法院的主管人員進行處分等。

“中國的行政訴訟制度已經實施20多年，是應該到這樣一個程度的：法院敞開大門，去回應行政糾紛的解決。”王錫鋅說，此次修訂一考慮到有哪些需要，二考慮到有哪些空間，從這個意義上來說，除了法律制度的改進，未來還可以更多地推動司法人員的依法獨立，如此法官也可以發揮更多的司法能動性，來解決實踐中的問題。

相關報導：行政訴訟法修改：民眾擬可訴“紅頭文件”合法性

2009年1月5日，古魁在法庭外展示當年區政府相關文件。因拆遷糾紛，從2006年起，古魁利用各種手段方式不斷

“騷擾”成都市成華區政府，最終政府不堪其用極端方式騷擾，借給他10萬元，“請求”他將政府告上法庭。 “審理難”也是當前行政訴訟的一大癥結，行政訴訟法修正案草案對此作出多方面修改，包括對規範性文件的附帶審查、證據制度、民事爭議和行政爭議交叉的處理機制等，其中擬規定行政訴訟可附帶審查“紅頭文件”，無疑是一大突破。

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1□亮點
法院可附帶審查規範性文件

全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹昨天提到，實踐中，有些具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益，是地方政府及其部門製定的規範性文件中越權錯位等規定造成的。

為從根本上減少違法具體行政行為，可以由法院在審查具體行政行為時應公民、法人或者其他組織的申請對規章以下的規範性文件進行附帶審查，不合法的，轉送有權機關處理。

為此，草案增加規定：一是公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門製定的規章以外的規範性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查。二是人民法院在審理行政案件中，發現上述規範性文件不合法的，不作為認定具體行政行為合法的依據，並應當轉送有權機關依法處理。

>>解讀
法院不可直接撤銷紅頭文件

姜明安介紹，修改稿裡提到的“規章以下的規範性文件”就是大家平時所說的“紅頭文件”，是抽象行政行為的一類。

為什麼法院不能直接作出“紅頭文件”是否違法的裁定？對此，姜明安說，這是出於兩個考慮，一是出於國家機關分工的考慮，制定、改變或者撤銷“紅頭文件”是行政職權的範疇，審查“紅頭文件”合法性是法院職權的範疇；二是出於政策的考慮，行政機關具有行政管理的專門知識、專門經驗，且“紅頭文件”大多涉及的是政策問題而非法律問題，由行政機關自己改變或者撤銷“紅頭文件”，可能比由法院改變或者撤銷更為適當。

>>建議
紅頭文件應能單獨被訴

此次修改稿提出，對規範性文件（抽象行政行為的一種）須與具體行政行為一併起訴。姜明安表示，這意味著對“紅頭文件”不能單獨被訴。

姜明安說，有這樣一個案例，行政機關發布一規範性文件，規定商品包裝箱上的英文字體必須小於中文字體，否則，每件商品罰款若干。

對於這種抽象行政行為，按照修​​改稿，只有當商店購買商品後出售被行政機關發現並處罰款時，商店方可對該規範性文件起訴。但實際情況是，該規範性文件一經發布，所有商店即不​​進使用這種包裝箱的商品了，致使生產該商品的企業大量商品積壓在倉庫，賣不出去，損失巨大。但是該企業卻因沒有受到行政處罰（沒有具體行政行為）而不能提起行政訴訟，無法維護自己權益。

他認為，如果抽象行政行為不經具體行政行為就可能造成對相對人​​合法權益的損害，相對人應該可直接對該抽象行政行為提起訴訟，請求人民法院撤銷該抽象行政行為或確認該抽象行政行為違法，以避免實際損害的發生。

2□亮點
民事和行政爭議一併審理

根據實踐中行政爭議與相關民事爭議一併審理的做法，草案增加規定：一是在行政訴訟中，當事人申請一併解決因具體行政行為影響民事權利義務關係引起的民事爭議的，人民法院可以一併審理。人民法院決定一併審理的，當事人不得對該民事爭議再提起民事訴訟。

二是當事人對行政機關就民事爭議所作的裁決不服提起行政訴訟的，人民法院依申請可以對民事爭議一併審理。三是在行政訴訟中，人民法院認為該行政案件審理須以民事訴訟的裁判為依據的，裁定中止行政訴訟。

3□亮點
完善證據制度明確舉證責任

信春鷹介紹，草案從五方面完善了證據制度：明確被告逾期不舉證的後果、完善被告的​​舉證制度、明確原告的舉證責任、完善人民法院調取證據制度、明確證據的適用規則。

針對被告不舉證或者拖延舉證的情況，草案增加規定：被告不提供或者無正當理由逾期提供證據,視為沒有相應證據。但是被訴具體行政行為涉及第三人合法權益，第三人提供證據或者人民法院依法調取證據的除外。

現行行政訴訟法規定在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據。為查明事實，增加規定：在兩種情形下，經人民法院准許，被告可以補充證據，一是被告在作出具體行政行為時已經收集了證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的；二是原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的。

現行行政訴訟法沒有規定原告的舉證責任，但在有些情況下，如果原告不舉證，就難以查清事實，作出正確的裁判。因此需要原告承擔一定的舉證責任，增加規定：在起訴被告未履行法定職責的案件中，原告應當提供其向被告提出申請的證據。在行政賠償和行政機關依法給予補償的案件中，原告應當對具體行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的,由被告承擔舉證責任。

為規範人民法院依申請調取證據行為，增加規定：與本案有關的下列證據，原告或者第三人不能自行收集的，可以申請人民法院調取，一是由國家機關保存而須由人民法院調取的證據；二是涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據；三是確因客觀原因不能自行收集的其他證據。

為規範證據使用，增強判決的公正性和說服力，增加規定：證據應當在法庭上出示，並由當事人互相質證。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據，不得在公開開庭時出示。人民法院應當按照法定程序，全面、客觀地審查核實證據。對未採納的證據應當說明理由。以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據。

>>解讀
新增“電子證據”種類

此次修改稿還對行政訴訟證據制度進行了較多補充完善。這在姜明安看來，具有非常大的意義。 “比如說在證據種類中，增加了'電子數據'，這是適應現代信息化時代的需要，適應電子政務的需要。”姜明安說，在證據規則中，增加了“被告不提供或無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據”的規則，這是解決實踐中一些被告不配合法院，故意不提供或拖延提供證據，造成法院無法裁判的困難的一項有效應對措施，“你故意不提供或拖延提供證據，就判你敗訴。”

另外，修改稿規定“以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據”，姜明安表示，這是對所有訴訟當事人的約束，對於依法、公正解決行政爭議，有效維護雙方當事人的合法權益是非常必要的。

4□亮點
增加簡易程序提高審判效率

現行行政訴訟法未規定簡易程序，修正案草案增加簡易程序，以提高審判效率，降低訴訟成本。草案增加規定：人民法院審理事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大的第一審行政案件，可以適用簡易程序，一是被訴具體行政行為是依法當場作出的；二是案件涉及款額一千元以下的；三是當事人各方同意適用簡易程序的。

發回重審、按照審判監督程序再審的案件不適用簡易程序。同時規定，適用簡易程序審理的行政案件，由審判員一人獨任審理，並應當在立案之日起四十五日內審結。

Nelsonlai

希望中國真有，公平、公正、公開，的法律啊！

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